Odwołanie od decyzji

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie od decyzji tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. 

 

Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot - stronę. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy nie wniesiono prawidłowo odwołania, np. odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, który nie został przywrócony (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, LexPolonica nr 298645, ONSA 1984, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, Lex nr 43253; wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, Lex nr 43725). decyzja organu odwoławczego wydana pomimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony jest dotknięta wadą nieważności (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95, LexPolonica nr 341276; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98, LexPolonica nr 333583, ONSA 1999, nr 1, poz. 4).

 

Funkcją odwołania od decyzji jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że po pierwsze, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania [A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Sam.Teryt. 1995, nr 6, s. 80] i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna (wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, LexPolonica nr 343304, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338; odmienny pogląd - o związaniu organu odwoławczego granicami odwołania - sformułowano w wyroku NSA z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06, LexPolonica nr 2573386). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności (zob. np. wyrok NSA z 9 października 1992 r., V SA 137/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 22; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 lutego 1998 r., I SA/Gd 648/96, LexPolonica nr 341167). Ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć wpływ na wynik sprawy (teza druga wyroku NSA z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LexPolonica nr 338222). Po drugie, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., III SA 1567/96, LexPolonica nr 340514; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., II SA 148/98, Lex nr 41651; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 11 grudnia 1998 r., I SA/Gd 2300/96, LexPolonica nr 334279; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725). Po trzecie, organ odwoławczy nie może ograniczać się do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę, ale powinien zbadać decyzję również z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, LexPolonica nr 297524, ONSA 1994, nr 1, poz. 32). W literaturze wskazano, że kryteriami tej kontroli obok legalności, celowości i słuszności rozstrzygnięcia są także gospodarność i rzetelność (A. Wiktorowska, Zasada ogólna…, s. 80).

 

 

Kodeks postępowania administracyjnego nie stawia żadnych ograniczeń co do treści odwołania od decyzji. Jest ono podstawowym, wszechstronnym środkiem prawnym. Można w nim podnieść wszelkie zarzuty tak co do legalności decyzji (np. że decyzja nakładająca na stronę obowiązek świadczenia pieniężnego w wysokości siedmiu tysięcy złotych narusza rażąco przepis materialnego prawa administracyjnego przewidujący, iż taki obowiązek może być nałożony tylko w granicach od tysiąca do pięciu tysięcy złotych; mamy tu do czynienia z zarzutem nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu), jak i jej słuszności (np. wymiar wspomnianego świadczenia w wysokości trzech tysięcy złotych mieści się w ustalonych prawem granicach, w danych jednakże okolicznościach faktycznych jest dla strony zbyt wysoki; strona może więc żądać obniżenia wymiaru aż do dolnej granicy). Zarzut co do legalności może dotyczyć naruszenia przepisów samego postępowania (naruszenia prawa procesowego), na przykład, że w postępowaniu wziął udział pracownik organu, który podlega wyłączeniu bądź też, że organ nie zawiadomił strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.